“5·12”四川汶川地震后，海內(nèi)外華人熱血相助，捐贈(zèng)熱情空前高漲。若再往前看，相信每一位公民都有過(guò)捐贈(zèng)的經(jīng)歷，為失學(xué)兒童、為貧困母親、為災(zāi)區(qū)重建。但是，捐贈(zèng)者在奉獻(xiàn)自己愛(ài)心的同時(shí)，往往也會(huì)心存疑慮，有多少所捐之錢(qián)物能用于失學(xué)兒童、貧困母親或?yàn)?zāi)區(qū)重建？為什么人們會(huì)有這樣的擔(dān)心和疑慮？其根源在于我國(guó)還沒(méi)有建立起一項(xiàng)具有操作性的制度，以保護(hù)民眾的慈善熱情、維護(hù)捐贈(zèng)者的利益。盡管在2001年頒布實(shí)施的《信托法》中制定了保護(hù)民眾參與公益事業(yè)熱情、鼓勵(lì)發(fā)展公益事業(yè)的原則規(guī)定，確立了一項(xiàng)對(duì)扶貧救災(zāi)有里程碑意義的制度——公益信托制度，但由于多方原因，這項(xiàng)制度至今未能發(fā)揮作用。

        在西方發(fā)達(dá)國(guó)家慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，公益信托制度發(fā)揮了積極作用，這一點(diǎn)得到了行業(yè)內(nèi)的普遍認(rèn)同。在遭遇大災(zāi)之時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)盡快推出我國(guó)的公益信托制度，引導(dǎo)信托公司開(kāi)展公益信托業(yè)務(wù)，不但可以消除民眾在捐贈(zèng)過(guò)程中的種種疑慮，而且可以使捐贈(zèng)工作長(zhǎng)期化，這一舉措必將成為撫慰災(zāi)區(qū)同胞心靈的最優(yōu)制度選擇。

        公益信托是發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展慈善活動(dòng)的一項(xiàng)重要手段

        在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)，為了滿(mǎn)足民眾參與慈善活動(dòng)的需求，創(chuàng)設(shè)了公益信托。在這種制度構(gòu)架中，財(cái)產(chǎn)持有人（委托人）運(yùn)用信托原理，通過(guò)信托機(jī)構(gòu)或其他金融機(jī)構(gòu)（受托人）設(shè)立公益目的的信托賬戶(hù)，受托人按照委托人的要求，將信托賬戶(hù)上的財(cái)產(chǎn)運(yùn)用于某一群體或用于辦理某類(lèi)公益事業(yè)。委托人交付的錢(qián)或物可扣減其應(yīng)稅稅基。

        從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，越來(lái)越多的捐贈(zèng)人選擇設(shè)立公益信托的方式實(shí)現(xiàn)自己的慈善目的，傳統(tǒng)模式（慈善基金會(huì)）的比例在逐漸下降。這是因?yàn)椋旱谝?，公益信托具有靈活性?？梢杂晌腥烁鶕?jù)自己的意愿自主設(shè)立某一類(lèi)的公益信托，在資金額度上沒(méi)有規(guī)模限制。第二，公益信托具有主動(dòng)性。可以通過(guò)受托機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)公益信托產(chǎn)品，向委托人進(jìn)行推介，使更多的民眾參與公益事業(yè)。第三，公益信托具有持久性。公益信托可以無(wú)限期存續(xù)，當(dāng)受托人不具有管理公益信托財(cái)產(chǎn)的能力時(shí)，可以依法予以更換，不影響公益信托的存續(xù)。第四，公益信托運(yùn)營(yíng)成本低。公益信托不屬于法人，自身沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，其管理由專(zhuān)業(yè)受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，通常每年僅向受托機(jī)構(gòu)支付公益信托財(cái)產(chǎn)總額1％甚至更低的管理費(fèi)，無(wú)需支付其他額外成本。第五，公益信托有利于公益財(cái)產(chǎn)的保值增值。受托機(jī)構(gòu)具有公益法人所不可比擬的理財(cái)能力，它可以根據(jù)公益信托合同約定的投資范圍（一般只能用于存款、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或小比例投資于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)低的金融產(chǎn)品），最大限度地保證公益信托財(cái)產(chǎn)的安全和增值。第六，公益信托透明度高，有利于對(duì)公益財(cái)產(chǎn)的多方位監(jiān)管，通過(guò)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)、委托人、受托人、信托監(jiān)察人的共同參與，改變了基金會(huì)模式下自管自用的情形，使受托人的行為得到有效監(jiān)督。

        我國(guó)具備發(fā)展公益信托基礎(chǔ)條件

        通過(guò)近年來(lái)的努力，我國(guó)也具備了發(fā)展公益信托業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)條件。首先，建立了發(fā)展公益信托的基本法律制度。2001年頒布并實(shí)施的《信托法》對(duì)利用信托制度開(kāi)展公益事業(yè)給予了充分的肯定，對(duì)公益信托的定義、監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)等做出了原則規(guī)定，并明確表明“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”，由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)廣大人民利益的關(guān)懷，以及對(duì)利用信托制度發(fā)展我國(guó)公益事業(yè)的支持。另外，在《信托公司管理辦法》中，也明確規(guī)定了信托公司可以根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定開(kāi)展公益信托活動(dòng)，從而為信托公司開(kāi)辦公益信托業(yè)務(wù)打下了基礎(chǔ)。

        其次，有一批基本合格的公益信托受托人隊(duì)伍。在我國(guó)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的總體金融監(jiān)管框架和監(jiān)管法規(guī)體系下，具有承擔(dān)公益信托受托人能力的機(jī)構(gòu)，目前只有信托公司，信托公司對(duì)公益信托業(yè)務(wù)也有濃厚的興趣，而且部分信托公司已經(jīng)開(kāi)展了公益信托業(yè)務(wù)的探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。汶川地震發(fā)生后，不少信托公司都在積極思考如何運(yùn)用公益信托制度為災(zāi)區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)一分力量。

        第三，發(fā)展公益信托具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，公益事業(yè)保障水平較低，建立公益信托制度，發(fā)展公益信托，將有利于改善和提高社會(huì)中需要幫助人群的物質(zhì)和文化生活水平，加快社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，特別是在自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，將有利于災(zāi)區(qū)重建和災(zāi)民生活的穩(wěn)定。但目前我國(guó)的公益事業(yè)并不發(fā)達(dá)，據(jù)分析，其原因之一是缺乏合理的制度安排和具有高社會(huì)公信力的機(jī)構(gòu)，影響人們參與公益活動(dòng)的激情，廣大民眾的參與積極性較低。根據(jù)國(guó)內(nèi)的有關(guān)調(diào)查，我國(guó)目前100多家公益法人掌握的公益資金僅占國(guó)內(nèi)GDP的0.1％，而在美國(guó)占到了GDP的9％；國(guó)內(nèi)工商注冊(cè)登記的企業(yè)超過(guò)1000萬(wàn)家，但有過(guò)捐贈(zèng)記錄的不超過(guò)10萬(wàn)家，99％的企業(yè)沒(méi)有參與過(guò)公益捐贈(zèng)；歷次自然災(zāi)害發(fā)生以后，包括四川汶川地區(qū)發(fā)生特大地震災(zāi)害后，廣大市民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體均有通過(guò)常設(shè)渠道和制度進(jìn)行捐贈(zèng)的愿望，但由于接受捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和組織在財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)用上缺乏強(qiáng)力監(jiān)管、財(cái)產(chǎn)去向透明度不高，可能出現(xiàn)損傷捐贈(zèng)者捐贈(zèng)熱情的現(xiàn)象，因此，需要有監(jiān)管更嚴(yán)厲、管理更規(guī)范的機(jī)構(gòu)為捐贈(zèng)者服務(wù)。信托公司作為一類(lèi)接受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，與其他接受捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)相比更能維護(hù)捐贈(zèng)人的利益，保護(hù)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)熱情。

        讓公益信托在災(zāi)區(qū)重建中發(fā)揮作用

        由于信托公司是具有開(kāi)辦公益信托業(yè)務(wù)法定功能的惟一金融機(jī)構(gòu)，因此，如何引導(dǎo)信托公司開(kāi)展公益信托業(yè)務(wù)即成為公益信托制度能否為災(zāi)區(qū)建設(shè)發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。就現(xiàn)實(shí)情況看，信托公司能否順利開(kāi)辦公益信托業(yè)務(wù)，還需要解決幾方面的問(wèn)題：

        一是制定監(jiān)管規(guī)章。公益信托業(yè)務(wù)與信托公司目前辦理的信托業(yè)務(wù)存在較大區(qū)別，監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)有不同的要求，銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)有關(guān)于信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則，不能適應(yīng)公益信托業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，需要就公益信托業(yè)務(wù)制訂專(zhuān)門(mén)規(guī)章。另外，依據(jù)《信托法》的規(guī)定，公益信托的設(shè)立和受托人的確定，須經(jīng)公益事業(yè)主管部門(mén)的批準(zhǔn)；公益信托項(xiàng)下財(cái)產(chǎn)的管理和運(yùn)用狀況須接受公益事業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督等，這表明公益信托是一項(xiàng)跨部門(mén)管理的業(yè)務(wù)，因此，監(jiān)管規(guī)章的出臺(tái)有賴(lài)于民政、稅務(wù)等部門(mén)的協(xié)作。

        二是選任合格的信托公司開(kāi)展公益信托業(yè)務(wù)。由于公益信托目的的特殊性，從而對(duì)辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的信托公司會(huì)有特殊的要求。能夠辦理公益信托業(yè)務(wù)的信托公司，除了應(yīng)該是一家穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、符合現(xiàn)有監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)外，起碼還應(yīng)滿(mǎn)足以下條件：第一，必須有較高的社會(huì)公信力，公司治理健全，管理規(guī)范，廣大民眾愿意通過(guò)其實(shí)現(xiàn)從事慈善事業(yè)的目的；第二，股東和管理層具有為公益事業(yè)服務(wù)的意愿，經(jīng)營(yíng)者有良好的職業(yè)操守；第三，熟悉公益事業(yè)的業(yè)務(wù)流程和運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)。根據(jù)這些條件，再對(duì)有意愿辦理公益信托業(yè)務(wù)的信托公司做進(jìn)一步審查，確保公益信托業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。

        三是建立受益群體的確認(rèn)程序和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。信托公司可以通過(guò)自身努力并經(jīng)批準(zhǔn)后發(fā)起設(shè)立公益信托，接受他人委托為公益目的管理運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)，但要將信托項(xiàng)下的財(cái)產(chǎn)運(yùn)用于災(zāi)區(qū)、運(yùn)用于需要幫助的群體，則需要借助于相關(guān)部門(mén)和地方政府的力量，建立受益人的確認(rèn)程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如果這些問(wèn)題能夠得到妥善解決，公益信托為災(zāi)區(qū)重建工作發(fā)揮作用將可能成為現(xiàn)實(shí)，災(zāi)區(qū)同胞受傷的心靈將多一分安慰。 （作者為銀監(jiān)會(huì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部法規(guī)處處長(zhǎng)、博士）