最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、證監(jiān)會四部委日前聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于整治非法證券活動有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：如果非法證券活動僅是一般違法行為而沒有構(gòu)成犯罪，當(dāng)事人符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的，可以通過民事訴訟程序請求賠償。

　　這是繼國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于嚴厲打擊非法發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》即99號文后打擊非法證券活動的又一重要文件，必將成為打擊違法、懲治犯罪的強有力的武器。

　　過去一年，證監(jiān)系統(tǒng)全年共收到涉及非法證券活動的各類來信、來訪1400余件，并將其中366件涉嫌犯罪線索移送公安機關(guān)；一批大案要案進入司法程序，證監(jiān)會協(xié)助公安部督辦的8起重點案件均已偵查終結(jié)，并移送檢察機關(guān)審查起訴，其中4起已經(jīng)法院一審判決。目前，8起案件共抓獲犯罪嫌疑人48人，取締非法中介機構(gòu)19家。

　　《通知》主要涉及相關(guān)政策法律界定，提及四個方面的問題：

　　一是公司或公司股東向社會公眾擅自轉(zhuǎn)讓股票行為問題。一段時間以來，一些不法分子編造公司即將在境內(nèi)外上市或股票發(fā)行獲得政府批準等虛假信息，以轉(zhuǎn)讓股份的面目出現(xiàn)，通過中介機構(gòu)以各種公開方式向社會公眾銷售所謂“原始股”。

　　這明顯違反《證券法》第十條的規(guī)定，國辦99號文也明確：“嚴禁任何公司股東自行或委托他人以公開方式向社會公眾轉(zhuǎn)讓股票。向特定對象轉(zhuǎn)讓股票，未依法報經(jīng)證監(jiān)會核準的，轉(zhuǎn)讓后，公司股東累計不得超過200人”。

　　《通知》明確規(guī)定：“公司、公司股東違反上述規(guī)定，擅自向社會公眾轉(zhuǎn)讓股票，應(yīng)當(dāng)追究其擅自發(fā)行股票的責(zé)任。公司與其股東合謀，實施上述行為的，公司與其股東共同承擔(dān)責(zé)任”。這對擅自向社會公眾轉(zhuǎn)讓股票和擅自發(fā)行股票的關(guān)系給出了明確的、最終的答案。

　　二是相關(guān)性質(zhì)認定問題?！锻ㄖ访鞔_，擅自發(fā)行證券的，根據(jù)犯罪事實，依照刑法分別追究擅自發(fā)行股票罪、非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪等；未經(jīng)批準經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，涉嫌犯罪的，以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任；非上市公司和中介機構(gòu)共謀擅自發(fā)行股票，構(gòu)成犯罪的，以擅自發(fā)行股票罪的共犯論處；未構(gòu)成犯罪的，依照《證券法》和有關(guān)法律的規(guī)定給予行政處罰；非法證券活動是否涉嫌犯罪，由公安機關(guān)、司法機關(guān)認定，公安機關(guān)、司法機關(guān)認為需要有關(guān)行政主管機關(guān)進行性質(zhì)認定的，行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)出具認定意見。

　　三是新老《證券法》的銜接問題。從執(zhí)法實踐看，相當(dāng)一部分非法證券活動發(fā)生在新《證券法》實施之前，一些當(dāng)事人以新《證券法》沒有溯及力為由提出抗辯。鑒于原《證券法》同樣規(guī)定嚴禁擅自發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，《通知》明確指出，新舊證券法立法精神是一致的，因此在修訂后的《證券法》實施之前發(fā)生的擅自發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)行為，也應(yīng)予以追究，不給犯罪分子以可乘之機。

　　四是非法證券活動受害人的救濟途徑問題。最高人民法院于1998年12月4日發(fā)布了《關(guān)于中止審理、中止執(zhí)行涉及場外非法股票交易經(jīng)濟糾紛案件的通知》（法[1998]145號），要求各級法院不受理涉及場外非法股票交易的各類經(jīng)濟糾紛，使得目前涉及非法證券活動的受害人無法通過民事訴訟的程序挽回損失。

　　《通知》及時解決了這一問題，明確規(guī)定：“如果非法證券活動僅是一般違法行為而沒有構(gòu)成犯罪，當(dāng)事人符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的，可以通過民事訴訟程序請求賠償”。

　　《通知》的下發(fā)對打擊非法證券活動而言意義重大，影響深遠，不僅解決了司法實踐中的相關(guān)法律問題，而且與國辦99號文、各地貫徹實施意見一起構(gòu)筑起打擊非法證券的法治體系，并將為確保金融安全，社會穩(wěn)定，保護投資者合法權(quán)益發(fā)揮越來越大的積極作用。
這是監(jiān)管部門與公安、司法機關(guān)協(xié)作配合的有益嘗試，也為今后相關(guān)部門及時、高效地打擊資本市場各類新型違法犯罪活動，提供了新模式。隨著《通知》的出臺，可以預(yù)見近期將會有一批涉及非法證券活動的大案要案進入司法程序，一批犯罪分子將會受到應(yīng)有的懲處。據(jù)不完全統(tǒng)計，非法證券活動中90%以上都涉嫌犯罪，而從目前各地查處情況看，最終被追究刑事責(zé)任的，只占很小一部分。政策法律不明晰，適用標準不一致是導(dǎo)致目前局面的主要原因之一?！锻ㄖ返某雠_為各地行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)提供了強有力的法律武器。



最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)出
關(guān)于整治非法證券活動有關(guān)問題的通知



國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴厲打擊非法發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]99號，以下簡稱“國辦發(fā)99號文”）和國務(wù)院《關(guān)于同意建立整治非法證券活動協(xié)調(diào)小組工作制度的批復(fù)》（國函[2007]14號）下發(fā)后，整治非法證券活動協(xié)調(diào)小組（以下簡稱“協(xié)調(diào)小組”）各成員單位和地方人民政府高度重視，周密部署，重點查處了一批大案要案，初步遏制了非法證券活動的蔓延勢頭，各類非法證券活動新發(fā)量明顯減少，打擊非法證券活動工作取得了明顯成效，相當(dāng)一部分案件已進入司法程序。但在案件辦理過程中，相關(guān)單位也遇到了一些分工協(xié)作、政策法律界限不夠明確等問題。為此，協(xié)調(diào)小組專門召開會議對這些問題進行了研究。根據(jù)協(xié)調(diào)小組會議精神，現(xiàn)就打擊非法證券活動工作中的有關(guān)問題通知如下：

　　一、統(tǒng)一思想，高度重視非法證券類案件辦理工作

　　非法證券活動是一種典型的涉眾型的違法犯罪活動，嚴重干擾正常的經(jīng)濟金融秩序，破壞社會和諧與穩(wěn)定。從近期辦理的一些案件看，非法證券活動具有以下特征：一是按照最高人民檢察院、公安部《關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件追訴標準的規(guī)定》（公發(fā)[2001]11號），絕大多數(shù)非法證券活動都涉嫌犯罪。二是花樣不斷翻新，隱蔽性強，欺騙性大，仿效性高。三是案件涉及地域廣，涉案金額大，涉及人員多，同時資產(chǎn)易被轉(zhuǎn)移，證據(jù)易被銷毀，人員易潛逃，案件辦理難度大。四是不少案件涉及到境外資本市場，辦理該類案件政策性強，專業(yè)水平要求高。五是投資者多為離退休人員、下崗職工等困難群眾，承受能力差，極易引發(fā)群體事件。各有關(guān)部門要進一步統(tǒng)一思想，高度重視，充分認識此類違法犯罪活動的嚴重性、危害性，增強政治責(zé)任感，密切分工協(xié)作，提高工作效率，及時查處一批大案要案，維護法律法規(guī)權(quán)威，維護社會公平正義，維護投資者的合法權(quán)益。

　　二、明確法律政策界限，依法打擊非法證券活動

　?。ㄒ唬╆P(guān)于公司及其股東向社會公眾擅自轉(zhuǎn)讓股票行為的性質(zhì)認定?！蹲C券法》第十條第三款規(guī)定：“非公開發(fā)行證券，不得采用廣告、公開勸誘和變相公開方式。”國辦發(fā)99號文規(guī)定：“嚴禁任何公司股東自行或委托他人以公開方式向社會公眾轉(zhuǎn)讓股票。向特定對象轉(zhuǎn)讓股票，未依法報經(jīng)證監(jiān)會核準的，轉(zhuǎn)讓后，公司股東累計不得超過200人。”公司、公司股東違反上述規(guī)定，擅自向社會公眾轉(zhuǎn)讓股票，應(yīng)當(dāng)追究其擅自發(fā)行股票的責(zé)任。公司與其股東合謀，實施上述行為的，公司與其股東共同承擔(dān)責(zé)任。

　?。ǘ╆P(guān)于擅自發(fā)行證券的責(zé)任追究。未經(jīng)依法核準，擅自發(fā)行證券，涉嫌犯罪的，依照《刑法》第一百七十九條之規(guī)定，以擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪追究刑事責(zé)任。未經(jīng)依法核準，以發(fā)行證券為幌子，實施非法證券活動，涉嫌犯罪的，依照《刑法》第一百七十六條、第一百九十二條等規(guī)定，以非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪等罪名追究刑事責(zé)任。未構(gòu)成犯罪的，依照《證券法》和有關(guān)法律的規(guī)定給予行政處罰。

　　（三）關(guān)于非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)的責(zé)任追究。任何單位和個人經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，必須經(jīng)證監(jiān)會批準。未經(jīng)批準的，屬于非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，應(yīng)予以取締；涉嫌犯罪的，依照《刑法》第二百二十五條之規(guī)定，以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。對于中介機構(gòu)非法代理買賣非上市公司股票，涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百二十五條之規(guī)定，以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任；所代理的非上市公司涉嫌擅自發(fā)行股票，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第一百七十九條之規(guī)定，以擅自發(fā)行股票罪追究刑事責(zé)任。非上市公司和中介機構(gòu)共謀擅自發(fā)行股票，構(gòu)成犯罪的，以擅自發(fā)行股票罪的共犯論處。未構(gòu)成犯罪的，依照《證券法》和有關(guān)法律的規(guī)定給予行政處罰。

　　（四）關(guān)于非法證券活動性質(zhì)的認定。非法證券活動是否涉嫌犯罪，由公安機關(guān)、司法機關(guān)認定。公安機關(guān)、司法機關(guān)認為需要有關(guān)行政主管機關(guān)進行性質(zhì)認定的，行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)出具認定意見。對因案情復(fù)雜、意見分歧，需要進行協(xié)調(diào)的，協(xié)調(diào)小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦案部門的要求，組織有關(guān)單位進行研究解決。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于修訂后的《證券法》與修訂前的《證券法》中針對擅自發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)規(guī)定的銜接。修訂后的《證券法》與修訂前的《證券法》針對擅自發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)的規(guī)定是一致的，是相互銜接的，因此在修訂后的《證券法》實施之前發(fā)生的擅自發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)行為，也應(yīng)予以追究。

　?。╆P(guān)于非法證券活動受害人的救濟途徑。根據(jù)1998年3月25日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會關(guān)于清理整頓場外非法股票交易方案的通知》（國辦發(fā)[1998]10號）的規(guī)定，最高人民法院于1998年12月4日發(fā)布了《關(guān)于中止審理、中止執(zhí)行涉及場外非法股票交易經(jīng)濟糾紛案件的通知》（法[1998]145號），目的是為配合國家當(dāng)時解決STAQ、NET交易系統(tǒng)發(fā)生的問題，而非針對目前非法證券活動所產(chǎn)生的糾紛。如果非法證券活動構(gòu)成犯罪，被害人應(yīng)當(dāng)通過公安、司法機關(guān)刑事追贓程序追償；如果非法證券活動僅是一般違法行為而沒有構(gòu)成犯罪，當(dāng)事人符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的，可以通過民事訴訟程序請求賠償。

　　三、加強協(xié)作配合，提高辦案效率

　　涉嫌犯罪的非法證券類案件從調(diào)查取證到審理終結(jié)，主要涉及證監(jiān)、公安、檢察、法院四個部門。從工作實踐看，大部分地區(qū)的上述四個部門能夠做到既有分工，也有協(xié)作，案件辦理進展順利，但也有部分地區(qū)的一些案件久拖不決，有的甚至出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象，案件辦理周期過長。究其原因，有的是工作不扎實，有的是認識上存在差距，有的是協(xié)調(diào)溝通不暢。協(xié)調(diào)小組工作會議高度重視存在的問題，并對各相關(guān)部門的工作分工及協(xié)調(diào)配合做了總體部署。

　　證監(jiān)系統(tǒng)要督促、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各地落實已出臺的貫徹國辦發(fā)99號文實施意見，將打擊非法證券活動長效機制落到實處；根據(jù)司法機關(guān)需要，對非法證券類案件及時出具性質(zhì)認定意見；創(chuàng)新辦案模式，在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，密切與其他行政執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，提高快速反應(yīng)能力；根據(jù)工作需要，可組織當(dāng)?shù)毓?、檢、法等部門相關(guān)人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)或案情會商；加強對境外資本市場的跟蹤研究。

　　公安機關(guān)對涉嫌犯罪的非法證券類案件要及時進行立案偵查，并做好與證監(jiān)、工商等部門的工作銜接；上級公安機關(guān)要加強案件的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督辦工作，提高辦案效率；密切與檢察院、法院的協(xié)調(diào)配合，及時交流信息，通報情況，加大對大要案的偵辦力度。

　　檢察機關(guān)要及時做好此類案件的批捕、起訴和訴訟監(jiān)督工作；加強與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，及時處理需要協(xié)調(diào)的事項。

　　人民法院要加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，及時受理、審理各類涉及非法證券活動的民事、刑事案件，對性質(zhì)惡劣、社會危害大的案件依法予以嚴懲。

　　各相關(guān)部門在辦理非法證券類案件過程中遇到重大問題的，可提請協(xié)調(diào)小組協(xié)助解決。